Sentenza 18 novembre (3 dicembre 2015), n. 254; Pres. Criscuolo; Red. Amato
Ritenuto in fatto: 1.– Con ricorso notificato il 25 febbraio 2014 e depositato il 3 marzo 2014 (reg. ric. n. 10 del 2014), la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato, fra gli altri, il comma 487, dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014), per violazione degli artt. 48 e 49 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
Il comma 487 prevede che «I risparmi derivanti dalle misure di contenimento della spesa adottate, sulla base dei principi di cui al comma 486, dagli organi costituzionali, dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano, nell’esercizio della propria autonomia, anche in riferimento ai vitalizi previsti per coloro che hanno ricoperto funzioni pubbliche elettive, sono versati all’entrata del bilancio dello Stato per essere destinati al Fondo di cui al comma 48».
2.– Secondo la Regione tale disposizione si connette al precedente comma 486, il quale stabilisce in via generale un concorso al finanziamento delle gestioni previdenziali obbligatorie a carico dei trattamenti pensionistici erogati dagli “enti gestori” per importi superiori a quattordici volte il trattamento minimo INPS.
La norma impugnata prevederebbe un particolare meccanismo di penalizzazione delle finanze regionali. Infatti, mentre delle trattenute operate ai sensi del comma 486 beneficia lo stesso ente erogatore del trattamento previdenziale obbligatorio, nell’ipotesi in cui, in applicazione dei principi di cui al richiamato comma 486, derivino risparmi di spesa alla Regione, essa sarebbe tenuta a riversarli in favore dello Stato.
2.1.– Ad avviso della ricorrente, pertanto, tale previsione lederebbe la propria autonomia finanziaria, in quanto disporrebbe un ingiustificato trasferimento allo Stato di somme che, ai sensi dello statuto, spetterebbero alla Regione.
Neppure potrebbe pervenirsi a una diversa conclusione alla luce della sentenza n. 151 del 2012, perché le argomentazioni utilizzate in quella pronuncia non possono valere in relazione alle regole statutarie che governano la Regione, le cui attribuzioni finanziarie non sono determinate “discrezionalmente” dal legislatore statale, ma trovano precisa e sicura parametrazione direttamente negli artt. 48 e 49 dello statuto speciale.
Alla luce delle richiamate previsioni, non solo sarebbe riservata alla Regione ogni decisione sulla allocazione delle risorse e sulle modalità di realizzazione dei risparmi, ma tali scelte non potrebbero neppure dar luogo a singole “restituzioni” di fondi allo Stato, le quali si tradurrebbero nella decurtazione di risorse che per statuto spettano alla Regione.
Pertanto, non essendovi alcun fondamento per il passaggio allo Stato del risparmio di spesa eventualmente ottenuto dalla Regione in applicazione dei principi di cui al comma 486, la disposizione impugnata violerebbe gli artt. 48 e 49 dello statuto speciale.
2.2.– Inoltre, la sottrazione di risorse che si vorrebbe operare non troverebbe neppure giustificazione nel perseguimento di un obiettivo che solo lo Stato potrebbe perseguire, ma si tradurrebbe nell’impiego di risorse regionali per l’attuazione di politiche statali negli stessi campi di competenza regionale.
2.3.– D’altra parte, non sarebbe chiara la destinazione che verrebbe data alle risorse risparmiate dalla Regione, non essendo indicato a quale dei fondi previsti dal comma 48 esse debbano essere attribuite.
3.– Con ricorso notificato il 25 febbraio 2014 e depositato il 5 marzo 2014 (reg. ric. n. 15 del 2014), la Regione autonoma Trentino-Alto Adige ha impugnato, fra gli altri, il comma 487 dell’art. 1 della legge n. 147 del 2013, per violazione degli artt. 24, 26, 31, 69 e 79 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); nonché degli artt. 119 e 121 Cost.
3.1.– Ad avviso della ricorrente, tale previsione lederebbe l’autonomia del Consiglio regionale e l’autonomia finanziaria regionale, disponendo un ingiustificato trasferimento allo Stato di somme spettanti, per statuto, alla Regione.
D’altra parte, le argomentazioni utilizzate da questa Corte nella sentenza n. 151 del 2012 non potrebbero valere in relazione alle regole statutarie che governano la Regione, le cui attribuzioni finanziarie non sono determinate “discrezionalmente” dal legislatore statale, ma trovano precisa e sicura parametrazione direttamente nell’art. 69 dello statuto speciale.
Alla luce di questa disposizione, sarebbe riservata alla Regione ogni decisione in ordine alla destinazione delle risorse e alle modalità per realizzare i risparmi, ma tali scelte non potrebbero neppure dar luogo a singole “restituzioni” di fondi allo Stato, le quali si tradurrebbero nella decurtazione di risorse che, per statuto, spettano alla Regione.
Pertanto, non essendovi alcun fondamento per il passaggio allo Stato del risparmio di spesa eventualmente ottenuto dalla Regione in applicazione dei principi di cui al comma 486, la disposizione impugnata violerebbe l’art. 69 dello statuto speciale.
3.2.– Sarebbe inoltre violata l’autonomia finanziaria della Regione, in quanto l’obbligo di versare al bilancio dello Stato i risparmi in questione, implicherebbe un ulteriore contributo a carico del bilancio regionale, in contrasto con l’art. 79 dello statuto, che disciplina il concorso della Regione agli obiettivi di finanza pubblica.
4.– Con ricorso notificato il 25 febbraio 2014 e depositato il 5 marzo 2014 (reg. ric. n. 17 del 2014), la Regione siciliana ha impugnato, fra gli altri, il comma 487 dell’art. 1 della legge n. 147 del 2013, per violazione dell’art. 4 dello statuto regionale (approvato con il regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2); nonché, in subordine, dell’art. 36 dello statuto e dell’art. 2, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria).
4.1.– Secondo la Regione, il comma in esame, ancorché poco chiaro nella formulazione, appare riferito al contributo di solidarietà su trattamenti pensionistici o vitalizi che non fanno capo a enti gestori di forme di previdenza obbligatoria, perché corrisposti direttamente dagli organi costituzionali, dalle Regioni e dalle Province autonome. Esso prescrive l’obbligo di versare le relative trattenute al bilancio dello Stato per il finanziamento del Fondo di cui al comma 48.
Tuttavia, con riferimento alle pensioni e ai vitalizi erogati al personale e ai deputati dell’Assemblea regionale siciliana, la determinazione di tali trattamenti rientra nella potestà regolamentare della stessa Assemblea regionale, ai sensi dell’articolo 4 dello statuto.
Ad avviso della ricorrente, pertanto, l’eventuale obbligo di adottare una misura di contenimento della spesa, sulla base dei principi di cui al comma 486, lederebbe la sfera di autonomia costituzionalmente garantita dell’organo.
4.2.– In subordine, secondo la Regione, la disposizione impugnata sarebbe in contrasto con l’art. 36 dello statuto e con l’art. 2, primo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965. Infatti, ai fini della riserva allo Stato del gettito dei tributi erariali riscossi sul territorio, la destinazione di tali risparmi al fondo di cui al comma 48, soddisferebbe solo il requisito della novità, ma non quello della specificità della destinazione medesima.
5.– In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
5.1.– Il Presidente del Consiglio eccepisce preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in quanto le ricorrenti lamenterebbero un pregiudizio alle proprie prerogative finanziarie, senza tuttavia dimostrare come le norme contestate si traducano in un’alterazione del rapporto tra bisogni regionali e insieme dei mezzi finanziari per farvi fronte.
5.2.– Nel merito, l’Avvocatura generale dello Stato osserva che tutti gli enti territoriali sono tenuti al rispetto degli obiettivi generali di finanza pubblica e che questo principio è stato elevato a rango costituzionale alla luce delle modifiche apportate all’art. 119 Cost.
In questo quadro, le norme impugnate sarebbero espressione di principi di «coordinamento della finanza pubblica» e deriverebbero la loro ratio proprio dal particolare momento congiunturale.
5.2.1.– Con specifico riguardo alle censure formulate dalla Regione siciliana, la difesa statale ritiene che il contributo di solidarietà integri i requisiti statutariamente richiesti per la valida apposizione della riserva erariale.
Tale contributo, infatti, avrebbe natura tributaria, «in quanto la struttura di una temporanea sovrimposta dell’IRPEF presenta inoppugnabilmente il carattere di novità del provento».
Sarebbe altresì soddisfatto il carattere di specificità della destinazione del gettito, perché la sua destinazione al Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese e al Fondo di garanzia per la prima casa, costituirebbe una precisa funzionalizzazione teleologica ravvisabile nelle ragioni sottese alla istituzione dei due fondi.
6.– Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia deduce, anzitutto, l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Secondo la Regione, infatti, il tipo di censura formulato non richiederebbe affatto la positiva dimostrazione degli effetti finanziari delle misure contestate, perché il vizio denunciato non riguarda la generica riduzione di determinati stanziamenti, ma la stessa ammissibilità dell’appropriazione, da parte dello Stato, di risorse che, per statuto, spettano alla Regione.
6.1.– Nel merito, la Regione osserva che l’emergenza finanziaria non consente di derogare al riparto di competenza costituzionalmente previsto.
6.2.– La norma contestata, inoltre, non sarebbe una misura di risparmio, ma una misura di spesa, visto che i risparmi derivanti dal taglio previsto dal comma 486 confluiscono in due fondi per incentivi.
6.3.– Tale misura, peraltro, inciderebbe anche sull’autonomia finanziaria del Consiglio regionale. Infatti, qualora l’organo decidesse di ridurre i vitalizi degli ex consiglieri, si vedrebbe sottratte risorse da un bilancio che è a sua volta autonomo rispetto a quello della Regione.
6.4.– La ricorrente evidenzia, inoltre, l’illegittimità degli obiettivi perseguiti dal legislatore per comprimere l’autonomia finanziaria della Regione, vale a dire il finanziamento di fondi settoriali in materie di competenza regionale, preclusi dall’art. 119 Cost.
6.5.– Infine, secondo la Regione, non si tratterebbe neppure di un temporaneo accantonamento di somme da erogare alla Regione, ma di una appropriazione definitiva.
7.– Con atto depositato il 28 gennaio 2015, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige, alla luce dell’Accordo in materia di finanza pubblica stipulato con il Governo il 15 ottobre 2014 e attuato con la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2015), ha dichiarato di rinunciare all’impugnativa.
8.– Con atto depositato il 21 aprile 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri ha accettato la rinuncia al ricorso.
Considerato in diritto
1.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (ricorso n. 10 del 2014), la Regione autonoma Trentino-Alto Adige (ricorso n. 15 del 2014) e la Regione siciliana (ricorso n. 17 del 2014) hanno impugnato, fra gli altri, l’art. 1, comma 487, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014).
Tale disposizione stabilisce che «I risparmi derivanti dalle misure di contenimento della spesa adottate, sulla base dei principi di cui al comma 486, dagli organi costituzionali, dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano, nell’esercizio della propria autonomia, anche in riferimento ai vitalizi previsti per coloro che hanno ricoperto funzioni pubbliche elettive, sono versati all’entrata del bilancio dello Stato per essere destinati al Fondo di cui al comma 48».
Il comma 48 prevede, nel quadro dell’unitario «Sistema nazionale di garanzia», due diversi fondi: il «Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese» (lettera a), nell’ambito del quale è istituita una «Sezione speciale» (lettera b); e il «Fondo di garanzia per la prima casa» (lettera c).
A sua volta, il richiamato comma 486 dispone che, a decorrere dal 1° gennaio 2014 e per un periodo di tre anni, i trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie, i cui importi complessivamente superino quattordici volte il trattamento minimo INPS, siano assoggettati ad un contributo di solidarietà pari al 6 per cento della parte eccedente il predetto importo lordo annuo, fino a quello di venti volte il trattamento minimo INPS; nonché pari al 12 per cento per la parte eccedente l’importo lordo annuo di venti volte il trattamento minimo INPS e al 18 per cento per la parte eccedente l’importo lordo annuo di trenta volte tale trattamento. Le somme trattenute vengono acquisite dalle competenti gestioni previdenziali obbligatorie, anche al fine di concorrere al finanziamento degli interventi di cui al comma 191.
Alla luce della disposizione impugnata, pertanto, le risorse che deriverebbero alla Regione dall’applicazione del contributo di solidarietà, secondo i principi di cui al comma 486, anche in riferimento ai vitalizi previsti per coloro che hanno ricoperto funzioni pubbliche elettive, sarebbero destinate allo Stato per il finanziamento dei suindicati Fondi.
2.– In considerazione dell’identità delle norme denunciate, i tre giudizi devono essere riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con un’unica pronuncia.
3.– Nelle more del giudizio, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige ha raggiunto con lo Stato un accordo in materia di finanza pubblica, al quale è seguita la rinuncia al ricorso. Il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite l’Avvocatura generale dello Stato, ha dichiarato di accettare la rinuncia.
Pertanto, ai sensi dell’art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, l’accettazione della rinuncia determina l’estinzione del processo in riferimento alle questioni di legittimità promosse dalla Regione autonoma Trentino Alto Adige, con il ricorso n. 15 del 2014, limitatamente all’art. 1, comma 487, della legge n. 147 del 2013.
Nonostante abbia raggiunto un analogo accordo, la Regione siciliana non ha rinunciato al ricorso. Restano dunque da decidere i ricorsi della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e della Regione siciliana.
4.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia denuncia la violazione della propria autonomia finanziaria, in quanto la disposizione impugnata imporrebbe un ingiustificato trasferimento allo Stato di risparmi di spesa ad essa spettanti, ai sensi degli artt. 48 e 49 dello statuto.
4.1.– La questione è inammissibile.
4.2.– L’art. 48 dello statuto garantisce alla Regione l’autonomia finanziaria e, a questo fine, il successivo art. 49 le attribuisce una «quota fissa» di una serie di «entrate tributarie erariali riscosse nel territorio», che vengono espressamente elencate.
Come afferma la stessa difesa regionale, le attribuzioni finanziarie della Regione trovano fondamento direttamente negli articoli dello statuto speciale, «essendo ivi previste come quote di compartecipazione, rigidamente predeterminate, ai tributi erariali (corsivo aggiunto)».
L’assunto che i risparmi di spesa previsti dalla norma impugnata siano illegittimamente riversati al bilancio statale presuppone pertanto che si tratti di «entrate tributarie erariali» che la Regione stessa possa, per la quota di sua spettanza, rivendicare.
Ne deriva che in tanto la ricorrente può lamentare una lesione della propria autonomia finanziaria, in quanto dimostri che la fonte di provenienza di quei risparmi sia di natura tributaria. Siffatta dimostrazione, d’altra parte, appare tanto più necessaria alla luce della stessa formulazione dell’impugnato comma 487, che definisce «risparmi derivanti dalle misure di contenimento della spesa adottate, sulla base dei principi di cui al comma 486 […] nell’esercizio della propria autonomia», le somme che tale ultima disposizione qualifica, invece, come «trattenute» a favore delle gestioni previdenziali obbligatorie.
La Regione, tuttavia, non ha fornito alcuna motivazione in ordine alla natura tributaria di tali risparmi e dunque della loro riconducibilità alle risorse ad essa spettanti, ai sensi dell’art. 49 dello statuto. Una simile lacuna argomentativa, pertanto, è motivo di inammissibilità della questione.
5.– Secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, inoltre, le risorse ad essa sottratte ai sensi della norma impugnata, sarebbero illegittimamente impiegate dallo Stato per l’attuazione di politiche in materie di competenza regionale, in violazione dell’art. 119 Cost.
5.1.– Tale censura è inammissibile.
5.2.– Ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), «Sino all’adeguamento dei rispettivi statuti» le disposizioni del novellato Titolo V della Parte seconda della Costituzione «si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite».
Tale disposizione «configura un particolare rapporto tra norme degli Statuti speciali e norme del Titolo V della seconda parte della Costituzione» (sentenza n. 314 del 2003), che si risolve in un giudizio di preferenza, nel momento della loro applicazione, a favore delle disposizioni costituzionali che garantiscono forme di autonomia «più ampie», rispetto a quelle attribuite dalle disposizioni statutarie.
La Regione, che ai fini della questione qui controversa, ovvero del suo diritto alle risorse in discussione, ha fin qui evocato gli artt. 48 e 49 dello statuto, richiama anche, a questo punto, l’art. 119 Cost. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, tuttavia, essa «avrebbe dovuto quanto meno spiegare in quale rapporto si trovano, ai fini dello scrutinio di legittimità costituzionale […], le invocate norme della Costituzione e quelle, anch’esse di rango costituzionale, contenute nello statuto speciale» (sentenza n. 202 del 2005).
La mancanza di tale spiegazione determina, pertanto, l’inammissibilità della censura.
6.– La Regione siciliana lamenta che l’eventuale obbligo di adottare una misura di contenimento della spesa, sulla base dei principi di cui al comma 486, lederebbe l’art. 4 dello statuto, perché la determinazione dei trattamenti di quiescenza erogati al personale e ai deputati dell’Assemblea regionale siciliana rientrerebbe nella potestà regolamentare della stessa Assemblea regionale.
6.1.– La questione è inammissibile per carenza di autonoma lesività della disposizione impugnata (sentenza n. 77 del 2015).
6.2.– Il comma 487, infatti, nel demandare alle Regioni l’adozione delle misure di contenimento della spesa, sulla base dei principi di cui al comma 486, prevede che ciò avvenga «nell’esercizio della propria autonomia», facendo in tal modo salva l’autonomia regionale.
La norma è dunque priva di qualunque attitudine lesiva delle competenze statutarie dell’Assemblea regionale siciliana, perché non pone espressamente alcun obbligo di risparmiare, ma ne rimette la decisione all’esercizio di un atto di autonomia da parte della Regione.
7.– In via subordinata, la Regione siciliana evidenzia che la destinazione al fondo di cui al comma 48 dei risparmi previsti dalla norma impugnata non sarebbe specifica e pertanto violerebbe l’art. 36 dello statuto regionale (approvato con il regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e l’art. 2, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria).
7.1.– Anche tale questione è inammissibile.
7.2.– Come già osservato in riferimento ai parametri statutari evocati dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, anche l’art. 36 dello statuto siciliano e l’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 fanno riferimento ad «entrate tributarie erariali riscosse sul territorio» che spettano alla Regione e che, a determinate condizioni, possono essere eccezionalmente riservate allo Stato.
Ne consegue che la Regione siciliana, per contestare la mancanza del requisito della specifica destinazione di tali risparmi al bilancio statale, avrebbe dovuto preventivamente dimostrare che si tratta di tributi. L’assoluta carenza di motivazione in ordine alla natura tributaria dei richiamati risparmi determina, anche in questo caso, l’inammissibilità della questione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara estinto il processo relativamente alle questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige, limitatamente all’art. 1, comma 487, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014), con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 487, della legge n. 147 del 2013, promossa dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 48 e 49 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Fiuli-Venezia Giulia), e all’art. 119 della Costituzione;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 487, della legge n. 147 del 2013, promossa dalla Regione siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 4 e 36 dello statuto regionale (approvato con il regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), e all’art. 2, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria).